Практические проблемы бюджетных инвестиций

Проблемы бюджетного финансирования инвестиций

При анализе вопроса о возможностях государственной инвестиционной поддержки производителей нельзя не учитывать крайнюю ограниченность бюджетных средств. Вместе с тем в современных условиях не меньшее значение приобретают повышение качества обоснования и четкости реализации инвестиционной политики, учет степени проработанности и реальности бюджетного планирования.

В российской экономике, где доминируют неденежные формы расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы весьма затруднено. Бюджетная политика разрабатывается в условиях фактора неопределенности, что усугубляет сложность как составления реального бюджета, так и исполнения принятого бюджета.

Использование международного опыта по реализации государственных инвестиций как приоритетного фактора экономического роста не может быть успешным без учета современного состояния российских государственных финансов и необходимости перестройки бюджетной системы. Так, одним из удачных примеров реформирования экономики за счет государственных инвестиций является опыт Германии, бюджетная система которой в отличие от российской характеризуется отлаженностью, что выражается в четком выделении текущих и инвестиционных расходов, контроле над целевым использованием бюджетных средств, установлении и соблюдении предельного объема финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов суммой предусмотренных инвестиционных расходов (так называемое Золотое правило, установленное ст. 115 Основного Закона ФРГ).

В российской экономике, как убедительно показывают итоги реформ, возрастание государственных расходов непроизводительного характера не компенсировалось соответствующим увеличением инвестиционных расходов бюджета. Напротив, оно выступило одним из факторов, обусловливающих сокращение государственных централизованных инвестиций, ослабление инвестиционной функции государства.

В связи с этим использование государственных инвестиций как фактора экономического роста предполагает необходимость существенных изменений в бюджетной политике и организации бюджетной системы. При разработке бюджета должны быть использованы принципы определения приоритетных направлений, установления нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделенным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюджета на нормативной основе, исключения возможности превышения расходов над доходами при планировании текущего бюджета, четкого определения источников покрытия дефицита инвестиционного бюджета. Определенные изменения следует внести и в технологию осуществления контроля за использованием средств обеих составляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения бюджета.

Важной проблемой, связанной с использованием государственных инвестиций, является их низкая по сравнению с частными инвестициями эффективность. Данные о реализации федеральных программ подтверждают, что используемые при распределении государственных финансовых ресурсов подходы не способствуют росту эффективности инвестирования и реструктуризации национальной экономики. По заявлению министра финансов, в результате распыления государственных средств между многочисленными предприятиями и проектами из предоставленных с 1992 г. на возвратной основе 50 млрд. руб. в бюджет вернулась лишь малая часть этих ресурсов.

Отсутствие системной основы в организации инвестиционного процесса, недостаточная степень проработанности и реальности бюджетного планирования явились причинами постоянного недофинансирования государственных инвестиционных программ. Так, в 1995 г. на государственные инвестиции из бюджета было выделено 49% средств из минимально запланированных. Конверсионные программы были профинансированы на 25%, а по объектам, финансируемым на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмотренных на эти цели ассигнований 1 . Не была выполнена федеральная инвестиционная программа, федеральные целевые программы были про» финансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям, финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолженность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных рублей. На ее погашение в бюджете 1996 г. было предусмотрено только 2,2 трлн. руб., а остальная часть должна была быть погашена за счет текущего финансирования 1996 г., что создало дополнительные трудности финансового обеспечения инвестиционной программы 1996 г.

В 1996 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстро окупающихся коммерческих проектов, практически не выделялись. Из 358 важнейших производственных и социальных объектов, которые должны были быть введены в строй, были приняты к эксплуатации лишь четыре.

В 1997 г. продолжалось снижение активности в сфере государственных инвестиций. Наряду с недостатком финансирования традиционных направлений бюджетных расходов не удалось реализовать расширение бюджетного финансирования в рамках и через механизм Бюджета развития (табл. 15.1), который был сформирован как составная часть федерального бюджета, аккумулирующая капитальные расходы федерального бюджета и предназначенная для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов.

Данные факты свидетельствуют о необходимости усиления роли селективного подхода при государственном инвестировании, концентрации государственных инвестиций на строго определенных приоритетных направлениях, ужесточения контроля за средствами Бюджета развития, отбором конкурсных проектов.

Источник

Проблемы бюджетного финансирования инвестиций

Необходимость решения этой проблемы дополняется тем, что перекосы в государственной инвестиционной политике одновремен­но являются причиной отсутствия или существенного искажения ори­ентиров для частных инвесторов. Анализ свидетельствует о наличии определенной зависимости между государственными приоритетами и инвестиционными мотивациями частных инвесторов, которую не­обходимо учитывать при разработке перспективных направлений ин­вестиционной политики.

В противном случае не удастся сформировать основу для прове­дения общегосударственной инвестиционной политики и согласова­ния интересов инвесторов различных уровней, а предпринимаемые меры будут по-прежнему носить преимущественно пассивный харак­тер и не обеспечивать запланированных результатов. Следует также учитывать, что недостаточная и бессистемная поддержка отдельных производителей или регионов снижает стимулы к накоплению и пос­ледующему самофинансированию и не способствует формированию рыночного поведения хозяйствующих субъектов.

При анализе вопроса об возможностях государственной инвести­ционной поддержки производителей нельзя не учитывать крайнюю ограниченность бюджетных средств. Вместе с тем в современных ус­ловиях не меньшее значение приобретают повышение качества обо­снования и четкости реализации инвестиционной политики, учет сте­пени проработанности и реальности бюджетного планирования.

В российской экономике, где доминируют неденежные формы расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы весьма затруднено.

Использование международного опыта по реализации государст­венных инвестиций как приоритетного фактора экономического роста не может быть успешным без учета современного состояния российских государственных финансов и необходимости перестройки бюджетной системы. Так, одним из удачных примеров реформирова­ния экономики за счет государственных инвестиций является опыт Германии, бюджетная система которой в отличие от российской ха­рактеризуется отлаженностью, что выражается в четком выделении текущих и инвестиционных расходов, контроле над целевым исполь­зованием бюджетных средств, установлении и соблюдении предель­ного объема финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов суммой предусмотренных инвестиционных расходов (так называемое Золотое правило, установленное ст. 115 Основного Закона ФРГ).

В российской экономике, как убедительно показывают итоги ре­форм, возрастание государственных расходов непроизводительного характера не компенсировалось соответствующим увеличением ин­

вестиционных расходов бюджета. Напротив, оно выступило одним из факторов, обусловливающих сокращение государственных цент­рализованных инвестиций, ослабление инвестиционной функции го­сударства.

В связи с этим использование государственных инвестиций как фактора экономического роста предполагает необходимость сущест­венных изменений в бюджетной политике и организации бюджет­ной системы. При разработке бюджета должны быть использованы принципы определения приоритетных направлений, установления нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделен­ным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюд­жета на нормативной основе, исключения возможности превыше­ния расходов над доходами при планировании текущего бюджета, четкого определения источников покрытия дефицита инвестицион­ного бюджета. Определенные изменения следует внести и в техно­логию осуществления контроля за использованием средств обеих со­ставляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения бюджета.

Важной проблемой, связанной с использованием государствен­ных инвестиций, является их низкая по сравнению с частными ин­вестициями эффективность. Данные о реализации федеральных про­грамм подтверждают, что используемые при распределении государ­ственных финансовых ресурсов подходы не способствуют росту эф­фективности инвестирования и реструктуризации национальной эко­номики. По заявлению министра финансов, в результате распыления государственных средств между многочисленными предприятиями и проектами из предоставленных с 1992 г. на возвратной основе 50 млрд руб. в бюджет вернулась лишь малая часть этих ресурсов.

Отсутствие системной основы в организации инвестиционного процесса, недостаточная степень проработанности и реальности бюд­жетного планирования явились причинами постоянного недофинан­сирования государственных инвестиционных программ. Так, в 1995 г. на государственные инвестиции из бюджета было выделено 49% средств из минимально запланированных. Конверсионные програм­мы были профинансированы на 25%, а по объектам, финансируемым на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмотренных на эти цели ассигнований [13] . Не была выполнена федеральная инвес­тиционная программа, федеральные целевые программы были про­финансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям, финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолжен­ность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных рублей. На ее погашение в бюджете 1996 г. было предусмотрено толь­ко 2,2 трлн руб., а остальная часть должна была быть погашена за счет текущего финансирования 1996 г., что создало дополнительные трудности финансового обеспечения инвестиционной программы 1996 г.

В 1996 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстро окупающихся коммер­ческих проектов, практически не выделялись.

В 1997 г. продолжалось снижение активности в сфере государст­венных инвестиций. Наряду с недостатком финансирования тради­ционных направлений бюджетных расходов не удалось реализовать расширение бюджетного финансирования в рамках и через механизм Бюджета развития (табл. 15.1), который был сформирован как со­ставная часть федерального бюджета, аккумулирующая капитальные расходы федерального бюджета и предназначенная для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных про­ектов.

Т аблица 15.1. Проектируемые средства Бюджета развития в 1997—1999 гг. (в ценах соответствующих лет) Показатели 1997 г., трлн руб. 1997 г., трлн руб. 1 1998 г. млрд руб. 1999 г. млрд руб. 1. Бюджет развития, всего 18,15 14,99 71,87 71,0 В том числе: 1.1. Бюджет развития в части фи­нансирования из федерального бюджета 18,15 14,99 16,39 21,0 включая связанные инвестици- 10,26 10,26 13,63 18,4 онные кредиты 1.2. Гарантии Бюджета развития — — 50,00 50,00 1.3. Финансовый резерв на выпла- — — 1,20 — ты по государственным гарантиям 1.4. Прочие статьи расходов — — 4,28 —

1 С учетом секвестра.

Государственные инвестиции были профинансированы в размере 8,0 трлн руб., или на 59,8% уточненного лимита с учетом секвестра; из них только 2,3 трлн руб. направлено на реализацию целевых про­грамм и инвестиционных проектов. При этом имели место значи­тельные задержки финансирования инвестиций в рамках государст­венной поддержки высокоэффективных коммерческих проектов.

За 1995—1997 гг. на инвестиционные конкурсы было представлено 1000 проектов сметной стоимостью 52 трлн неденоминированных рублей. Победителями конкурсов были признаны 230 проектов, общий объем государственного финансирования по которым соста­вил около 2 трлн руб. Средства на эти цели были предусмотрены в федеральном бюджете, однако их финансирование не было обеспе­чено в полном объеме. Задолженность победителям инвестиционных конкурсов на конец 1997 г. составила 1,2 трлн руб.

В 1998 и 1999 гг. сокращение доходов бюджета и проблемы при­влечения ресурсов для финансирования бюджетного дефицита еще в большей степени ограничили возможности государства по финанси­рованию инвестиционных программ. В 1998 г., по данным Минис­терства экономики РФ, государственные инвестиционные програм­мы были профинансированы на 23,9%.

В 1999 г. проектируемые ресурсы Бюджета развития составили 20,775 млрд руб., в том числе; на финансирование экспорто-ориен- тированных, импортозамещающих и иных инвестиционных проектов 18,4 млрд руб.; на поддержку экспорта высокотехнологичной продук­ции под заключенные контракты и реализацию программ конверсии оборонного производства 2 млрд руб.; для предоставления государ­ственных гарантий Правительства Российской Федерации под про­екты, осуществляемые российскими организациями, включая стра­хование экспортных кредитов, — до 50 млрд руб. Реально из запла­нированных сумм на инвестиционные проекты было вьщелено всего 6,3 млрд руб.

Данные факты свидетельствуют о необходимости усиления роли селективного подхода при государственном инвестировании, кон­центрации государственных инвестиций на строго определенных при­оритетных направлениях, ужесточения контроля за средствами Бюд­жета развития, отбором конкурсных проектов.

Источник