По своей сути муниципальная деятельность не является

3.2. Муниципальная деятельность и муниципальная политика

Муниципальное управление осуществляется через конкретную деятельность на­селения муниципального образования (местного сообщества) и органов местно­го самоуправления.

Именно совершая какие-то действия, осуществляя муниципальную деятель­ность, население и органы местного самоуправления решают стоящие перед ними задачи. Муниципальное управление в этом смысле служит формой организации муниципальной деятельности. Предметом муниципальной деятельности явля­ются благоустройство жизни на территории муниципального образования (бла­гоустройство в широком смысле, как устройство на благо людей) и организация оказания населению различных муниципальных услуг. Эта деятельность много­гранна и многоаспектна, поэтому можно говорить об отдельных сферах муници­пальной деятельности: охрана общественного порядка, водоснабжение, школьное образование и т. д.

В муниципальной деятельности, как любом виде человеческой деятельности, можно выделить две стороны: законность и целесообразность (эффективность). Соблюдение законности — предмет муниципального права. Определение целесо­образности человеческой деятельности — вопрос политики как системы поста­новки и реализации каких-то целей.

Цель управления — достижение желаемого состояния управляемой системы.

С этой точки зрения можно говорить о муниципальной политике как системе взаимоувязанных целей муниципальной деятельности и механизмов их реализации.

Муниципальная политика базируется на использовании властных полномо­чий, которыми наделено местное самоуправление, а право выступает в качестве ограничивающего фактора, определяющего, что можно, а что нельзя делать в той или иной ситуации.

Целеполагание в муниципальной деятельности. Качество жизни населения

На выработку целей муниципальной деятельности и формирование муниципаль­ной политики в конкретном муниципальном образовании влияют не только нор­мы права, но и множество иных обстоятельств. Это состояние дел в государстве и регионе, приоритеты федеральной и региональной политики. Это деятельность хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального об­разования и преследующих свои корпоративные цели. Наконец, это население, жители муниципального образования и различные местные структуры граждан­ского общества, также преследующие свои, зачастую противоречивые цели. От­сюда следует, что формирование муниципальной политики в каждом конкретном муниципальном образовании и в конкретной социально-экономической ситуа­ции является весьма сложной задачей.

В зависимости от целей муниципального управления определяются его функ­ции, выбираются формы, методы и средства управления. Грамотная постановка целей имеет основополагающее значение для организации муниципального уп­равления. Из теории менеджмента известно, что всякая организация имеет свое предназначение (миссию) и соответствующую ей цель деятельности. Если послед­няя сформулирована нечетко, бесполезно требовать четкой организации дела, эф­фективного управления.

Главная (генеральная) цель муниципальной деятельности и стратегическая за­дача муниципальной политики могут быть сформулированы как повышение ка­чества жизни населения на территории муниципального образования.

Качество жизни человека — важнейшее понятие, связанное с целеполаганием в муниципальной деятельности и формированием муниципальной политики. Под качеством жизни понимают систему показателей уровня жизни (например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, уровень материального благо­состояния, состояние окружающей среды, возможность получить образование, удовлетворять культурные и досуговые потребности, доступ к информации, воз­можность передвижения и т.

Качество жизни имеет объективную и субъективную стороны. Критерием объективной оценки качества жизни служат научно обоснованные нормативы материальных и духовных потребностей и интересов людей, по соблюдению ко­торых можно судить о степени удовлетворения этих потребностей и интере­сов. Критерием субъективной оценки качества жизни является оценка самим ин­дивидом степени удовлетворения его потребностей.

Интегральный показатель качества жизни может быть определен весьма ус­ловно, но можно установить некую систему локальных показателей (критериев), каждый из которых поддается измерению. В международной статистике для это­го используются три показателя:

♦ средняя продолжительность жизни (косвенно характеризует и состояние здоровья населения);

♦ средний уровень материального благосостояния (годовой доход или валовый внутренний продукт на душу населения);

♦ средний уровень образованности населения.

По каждому из этих показателей можно сравнивать отдельные регионы и му­ниципальные образования России, а также Россию и зарубежные страны. Такая статистика существует, и, как известно, она во многом не в пользу России (за ис­ключением уровня образования). Мировым банком делались также расчеты сводного «индекса развития человеческого потенциала» (ИРЧП) как средневзвешенного значения трех названных показателей, каждый из которых представляет долю не­коего «идеального» значения. Так, ИРЧП российского жителя снизился с 0, 918 в 1985 г. до 0, 849 в 1992 г. и 0, 771 в 2001 г., а в 2003 г. он составил 0, 763. На деле показателей, характеризующих качество жизни человека, гораздо больше. Изме­рителями отдельных таких показателей могут выступать потребительские, соци­альные, экологические, образовательные и иные стандарты и нормативы.

Муниципальная деятельность влияет на качество жизни человека лишь частич­но. Очевидно, что оно зависит от многих факторов: от самого человека, от состоя­ния дел в государстве и его политики, от местной власти.

Система целей муниципальной деятельности

В соответствии с общей теорией менеджмента достижение генеральной цели му­ниципальной деятельности можно «разложить» на отдельные частные цели, каж­дая из которых обеспечивает одну из составляющих качества жизни, например экологическое благополучие или возможность получения образования. Отсюда появился термин «частные муниципальные политики», которые являются состав­ными частями целостной муниципальной политики. Каждая из них реализуется органами местного самоуправления посредством предоставления конкретной му­ниципальной услуги или группы однородных услуг (рис. 3.2.1). Частные муни­ципальные политики являются подцелями генеральной цели муниципальной де-

Рис. 3.2.1. Система целей муниципальной деятельности

ятельности и обеспечивают ее достижение. Можно также говорить о системе це­лей муниципальной деятельности и ее подсистемах.

Структуризация генеральной цели муниципальной деятельности, выделение частных муниципальных политик могут производиться с разной степенью дета­лизации. Внутри каждой частной цели могут быть выделены свои подцели («де­рево» целей). Выделим наиболее крупные подцели (подсистемы), имея в виду их дальнейшую детализацию в соответствующих главах учебника.

Для анализа распределим эти подсистемы на две группы.

Каждая подсистема первой группы имеет целью удовлетворение какой-то конкретной потребности населения путем оказания соответствующих муниципальных услуг. Первую группу подсистем, в свою очередь, можно разбить на две большие подгруппы: под­системы, обеспечивающие создание благоприятной среды обитания человека на территории муниципального образования, и подсистемы, обеспечивающие раз­витие самого человека (человеческого потенциала). Подсистемы второй группы напрямую не связаны с предоставлением конкретных муниципальных услуг и обес­печивают функционирование подсистем первой группы. Такое структурирование позволяет устанавливать степень удовлетворения основных жизненных потребно­стей населения, выявлять узкие места, формулировать цели и задачи развития муни­ципального образования, формировать частные муниципальные политики и прини­мать на основе этого управленческие решения. Характеристика основных подцелей (подсистем) муниципальной деятельности представлена в табл. 3.2.1.

Таблица 3.2.1

Основные подцели (подсистемы) муниципальной деятельности

Подсистемы	Цели подсистем	Подсистемы следующего уровня
Первая группа подсистем
Безопасность	Обеспечение безопасности проживания на местном уровне	Общественный порядок Безопасность на дорогах Пожарная безопасность Санитарно-эпидемиологическая безопасность Безопасность при чрезвычайных ситуациях Безопасность на водах
Экологическая безопасность	Обеспечение благоприятного состояния окружающей природной среды	Состояние воздушного бассейна, водоемов, почв, борьба с шумом
Градоустройство	Создание комфортной среды проживания (городской среды)	Использование природных факторов Планировка и застройка города Архитектурный облик Благоустройство территории Транспортная схема Озеленение

Продолжение &

Продолжение таблицы 3.2.1 Подсистемы Цели подсистем Подсистемы следующего уровня Жизнеобеспечение Возможность получения качественных услуг отраслей городского хозяйства Содействие развитию отдельных отраслей городского хозяйства: жилищно- коммунального, городского транспорта, связи, торговли, общественного питания, бытового обслуживания Занятость Обеспечение возможности трудоустройства при благоприятных условиях труда Содействие развитию малого бизнеса Привлечение инвестиций на территорию Участие в заключении трудовых соглашений между работниками и работодателями, в рассмотрении трудовых споров Развитие потенциала Создание условий для физического и духовного развития человека Развитие отраслей социальной сферы (подробнее см. разд. 3.4) Вторая группа подсистем Экономические ресурсы Обеспечение муниципальной деятельности экономическими ресурсами Землепользование Материальные ресурсы Финансы Управление Организационное обеспечение муниципальной деятельности Вовлечение населения в процесс Контроль

В соответствии с приведенной структуризацией в муниципальном образовании мо­жет быть сформулирована градостроительная, жилищная, экологическая, социальная, образовательная, культурная, молодежная, спортивная, экономическая и иная политика.

Подсистема «Управление» по отношению ко всем остальным подсистемам за­нимает особое место, выполняя организующую и координирующую роль, роль управляющего звена в системе муниципальной деятельности. Ее цель — органи­зационное обеспечение муниципальной деятельности. Это своеобразный мотор му­ниципальной деятельности, который «гонит кровь» по всем клеткам многосложного муниципального организма и обеспечивает превращение экономических и дру­гих ресурсов территории в жизненные блага для населения, а также скоордини­рованное функционирование всех остальных подсистем.

Внутри подсистемы «Управление» следует особо выделить подсистему следу­ющего порядка, связанную с вовлечением населения в процесс муниципального управления. Назовем эту подсистему «Местное сообщество». Ее цель — обеспе­чение возможности и условий для самоорганизации населения на местном уров­не и участия его в управлении муниципальным образованием, в принятии жиз­ненно важных решений.

Специалист в области государственного и муниципального управления дол­жен знать, какой должна быть политика муниципальной власти в той или иной сфере муниципальной деятельности, какие ресурсы необходимы для этого и от­куда их взять, а самое главное — как создать систему эффективного управления всеми социально-экономическими процессами на муниципальном уровне.

Вопросы для самоконтроля

1. Что такое «муниципальная деятельность» и «муниципальная политика»?

2. Какие факторы и условия влияют на выработку целей муниципальной дея­тельности?

3. Какова главная (генеральная) цель муниципальной деятельности? На какие подцели ее можно разбить?

4. Какова роль управления в достижении целей муниципальной деятельности?

Источник

Органы местного самоуправления: основные полномочия

Одной из важнейших основ конституционного строя Российской Федерации является местное самоуправление. Его гарантии закреплены в Конституции РФ.

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти», — говорится в статье 12 Основного закона.

Кроме того, вопросам местного самоуправления посвящена отдельная, 8 глава Конституции РФ. В ней, в частности, приписывается, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».

Поправками в Конституцию, поддержанными россиянами в ходе общероссийского голосования, также уточняется, что местное самоуправление наряду с органами государственной власти входит в единую систему публичной власти в РФ, они «осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории».

Основополагающими элементами местного самоуправления являются его самобытность и самостоятельность в решении вопросов местного значения, под которыми понимается финансово-экономическая и организационная обособленность муниципальных образований, закрепление в законодательстве предметов ведения и полномочий местного самоуправления.

Полномочия органов МСУ, в свою очередь, прописаны в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем используется понятие «вопросы местного значения», под которыми указанным Федеральным законом понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Кроме того, вопросы ведения органов местного самоуправления прописаны и в других федеральных законах.

К таким полномочиям, в частности, относятся:

— создание муниципальных предприятий и учреждений и осуществление их финансового обеспечения;

— установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями;

— организация тепло- и водоснабжения, водоотведения;

— организация в границах муниципального района электро- и газоснабжения поселений;

— утверждение генеральных планов городского округа, городского поселения, правил землепользования и застройки;

— дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения;

— присвоение адресов объектам адресации, изменение, аннулирование адресов, присвоение наименований элементам улично-дорожной сети;

— создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, городского округа, городского округа с внутригородским делением;

— создание условий для обеспечения жителей поселения, городского округа, внутригородского района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

— подготовка, материально-техническое обеспечение и проведение местных выборов и референдумов;

— разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры;

— утверждение и реализация муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, организация проведения энергетического обследования многоквартирных домов, помещения в которых составляют муниципальный жилищный фонд;

— утверждение правил благоустройства территории, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов;

— участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма и экстремизма в границах муниципальных образований;

— организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

— организация и осуществление мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального района, городского округа;

— выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района;

— обеспечение проживающих в городском округе, городском поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями;

— сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности поселения, городского округа, охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных на территории поселения, городского округа;

— создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения, муниципального района, городского округа, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения.

И многие другие. Подробнее о полномочиях органов местного самоуправления вы можете узнать на сайте профильного Комитета ГД по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления.

Источник