По своему статусу центральный банк является коммерческой организацией

Правовой статус и функции

Статьей 75 Конституции Российской Федерации установлен особый конституционно—правовой статус Центрального банка Российской Федерации, определено его исключительное право на осуществление денежной эмиссии (часть 1) и в качестве основной функции — защита и обеспечение устойчивости рубля (часть 2). Статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются также Федеральным законом 10 июля 2002 года № 86—ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» целями деятельности Банка России являются: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации.

Ключевым элементом правового статуса Банка России является принцип независимости, который проявляется прежде всего в том, что Банк России выступает как особый публично—правовой институт, обладающий исключительным правом денежной эмиссии и организации денежного обращения. Он не является органом государственной власти, вместе с тем его полномочия по своей правовой природе относятся к функциям государственной власти, поскольку их реализация предполагает применение мер государственного принуждения. Функции и полномочия, предусмотренные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России осуществляет независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Независимость статуса Банка России отражена в статье 75 Конституции Российской Федерации, а также в статьях 1 и 2 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительное право по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и другими федеральными законами. Банк России в соответствии со статьей 104 Конституции Российской Федерации не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе, помимо издания собственных правовых актов, обеспечивается также и тем, что проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, должны направляться на заключение в Банк России.

Банк России является юридическим лицом. Уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью, при этом Банк России наделен имущественной и финансовой самостоятельностью. Полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России, осуществляются самим Банком России в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка России без его согласия не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Финансовая независимость Банка России выражается в том, что он осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Банк России вправе защищать интересы в судебном порядке, в том числе в международных судах, судах иностранных государств и третейских судах.

Государство не отвечает по обязательствам Банка России, так же, как и Банк России — по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций и некредитных финансовых организаций, за исключением случаев, когда Банк России принимает на себя такие обязательства, а кредитные организации и некредитные финансовые организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда кредитные организации и некредитные финансовые организации принимают на себя такие обязательства.

В своей деятельности Банк России подотчетен Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации (далее — Государственная Дума), которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России (по представлению Президента Российской Федерации) и членов Совета директоров Банка России (по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом Российской Федерации); направляет и отзывает представителей Государственной Думы в Национальном финансовом совете в рамках своей квоты, а также рассматривает основные направления единой государственной денежно—кредитной политики и годовой отчет Банка России и принимает по ним решения. На основании предложения Национального финансового совета Государственная Дума вправе принять решение о проверке Счетной палатой Российской Федерации финансово—хозяйственной деятельности Банка России, его структурных подразделений и учреждений. Кроме того, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей, а также заслушивает доклады Председателя Банка России о деятельности Банка России при представлении годового отчета и основных направлений единой государственной денежно—кредитной политики.

Функции Банка России

Банк России осуществляет свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» и иными федеральными законами. Согласно статье 75 Конституции Российской Федерации, основной функцией Банка России является защита и обеспечение устойчивости рубля, а денежная эмиссия осуществляется исключительно Банком России. В соответствии со статьей 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России выполняет следующие функции:

• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику;
• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации;
• монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение;
• утверждает графическое обозначение рубля в виде знака;
• является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования;
• устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации;
• осуществляет надзор и наблюдение в национальной платежной системе;
• устанавливает правила проведения банковских операций;
• осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов;
• осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;
• принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их;
• принимает решения о государственной регистрации негосударственных пенсионных фондов;
• осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп;
• осуществляет регулирование, контроль и надзор за деятельностью некредитных финансовых организаций в соответствии с федеральными законами;
• осуществляет регистрацию выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов ценных бумаг, регистрацию отчетов об итогах выпусков эмиссионных ценных бумаг;
• осуществляет контроль и надзор за соблюдением эмитентами требований законодательства Российской Федерации об акционерных обществах и ценных бумагах;
• осуществляет регулирование, контроль и надзор в сфере корпоративных отношений в акционерных обществах;
• осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства Российской Федерации все виды банковских операций и иных сделок, необходимых для выполнения функций Банка России;
• организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• определяет порядок осуществления расчетов с международными организациями, иностранными государствами, а также с юридическими и физическими лицами;
• утверждает отраслевые стандарты бухгалтерского учета для кредитных организаций, Банка России и некредитных финансовых организаций, план счетов бухгалтерского учета для кредитных организаций и порядок его применения, план счетов для Банка России и порядок его применения;
• утверждает план счетов бухгалтерского учета для некредитных финансовых организаций и порядок его применения;
• устанавливает и публикует официальные курсы иностранных валют по отношению к рублю;
• принимает участие в разработке прогноза платежного баланса Российской Федерации;
• принимает участие в разработке методологии составления финансового счета Российской Федерации в системе национальных счетов и организует составление финансового счета Российской Федерации;
• организует составление платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж;
• для составления платежного баланса Российской Федерации, международной инвестиционной позиции Российской Федерации, статистики внешней торговли Российской Федерации услугами, внешнего долга Российской Федерации, международных резервов Российской Федерации, прямых инвестиций в Российскую Федерацию и прямых инвестиций из Российской Федерации за рубеж самостоятельно формирует и утверждает статистическую методологию, перечень респондентов, формы федерального статистического наблюдения и порядок составления и предоставления респондентами первичных статистических данных по этим формам;
• проводит анализ и прогнозирование состояния экономики Российской Федерации, публикует соответствующие материалы и статистические данные;
• осуществляет выплаты Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов в банках Российской Федерации, в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом;
• является депозитарием средств Международного валютного фонда в валюте Российской Федерации, осуществляет операции и сделки, предусмотренные статьями Соглашения Международного валютного фонда и договорами с Международным валютным фондом;
• осуществляет контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;
• осуществляет защиту прав и законных интересов акционеров и инвесторов на финансовых рынках, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей, признаваемых таковыми в соответствии со страховым законодательством, а также застрахованных лиц по обязательному пенсионному страхованию, вкладчиков и участников негосударственного пенсионного фонда по негосударственному пенсионному обеспечению;
• организовывает оказание услуг по передаче электронных сообщений по финансовым операциям;
• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации реализует мероприятия по повышению уровня финансовой грамотности населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;
• во взаимодействии с Правительством Российской Федерации разрабатывает и проводит политику по обеспечению доступности финансовых услуг для населения и субъектов малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации;
• осуществляет иные функции в соответствии с федеральными законами.

Источник

ЦБ России — орган государственной власти или коммерческая организация?

Как известно, совмещение в рамках одной организации функций органа государственного управления и функций, связанных с осуществлением хозяйственной, финансовой и коммерческой деятельности, создает ситуацию, которую принято называть «конфликтом интересов». Проще говоря, возникает питательная почва для коррупции и злоупотреблений, снижается эффективность выполнения органом государственной власти возложенных на него функций и задач.

А признаки такого «раздвоения» или «конфликта интересов» в деятельности Банка России просматриваются. Особенно учитывая, что он, помимо выпуска денег (денежной эмиссии), осуществляет большое количество других функций. Банк России, как известно, является институтом, который в нашей стране выполняет функции банковского надзора. И в этом качестве он должен быть непредвзятым и неподкупным надсмотрщиком, следящим за всеми коммерческими банками в стране.

Статья 8 Закона о Центробанке вроде бы предупреждает возможный конфликт интересов в сфере банковского надзора: «Банк России не вправе участвовать в капиталах кредитных организаций, если иное не установлено федеральными законами» . В той же статье говорится: «Банк России не вправе участвовать в капиталах или являться членом иных коммерческих или некоммерческих организаций, если они не обеспечивают деятельность Банка России, его учреждений, организаций и служащих, за исключением случаев, установленных федеральными законами» .

Но именно в этой сфере мы видим вопиющий «конфликт интересов». Оказывается, Банк России является материнской компанией, которая владеет дочерним банком. Думаю, читатели догадываются: речь идет о Сберегательном банке. Для него в статье 8 Закона о Центральном банке сделано исключение: «Действие части первой настоящей статьи не распространяется на участие Банка России в капитале Сберегательного банка Российской Федерации (далее — Сбербанк). Уменьшение или отчуждение доли участия Банка России в уставном капитале Сбербанка, не приводящее к сокращению указанной доли участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляется Банком России по согласованию с Правительством Российской Федерации. Уменьшение или отчуждение доли участия Банка России в уставном капитале Сбербанка, приводящее к сокращению указанной доли участия до уровня менее 50 процентов плюс одна голосующая акция, осуществляется на основании федерального закона».

Внятного объяснения того, почему для Сберегательного банка было сделано исключение, какими высшими соображениями продиктовано участие Банка России в капитале этого коммерческого банка, я нигде не встречал.

На данный момент Банк России является главным акционером в Сбербанке, владея 50 процентами капитала + одна акция. Многие по привычке называют Сберегательный банк государственным. Это как посмотреть. Ведь он — «дочка» Банка России, а, следовательно, многие положения Закона о Центробанке распространяются и на «дочку». Вот, например, статья 2 гласит: «Государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России — по обязательствам государства» . Некоторые наивно думают, что российское государство в «случае чего» (если Сбербанк зашатается) будет спасать клиентов Сберегательного банка. Наверное, такой ход мыслей навеян воспоминаниями о советских «Сберегательных кассах», которые входили в систему Минфина СССР. А нынешний Сберегательный банк к государству не имеет ни малейшего отношения. При необходимости люди из правительства вспомнят статью 2 Закона о Центробанке и скажут: спасайтесь сами (или пусть вас «мама» спасает).

Но главное даже не в этом, а в том, что Банк России как орган банковского надзора не может не иметь особого благорасположения по отношению к своей «дочке». Помню, в мае 2010 года разгорелся скандал. Тогдашний заместитель председателя Центрального банка РФ Сергей Голубев на встрече со студентами в Санкт-Петербурге весной указанного года сделал два совершенно неожиданных заявления.

Первое: «Сберегательный банк достаточно много допускает нарушений, и мы [ЦБ] ничего не можем сделать». Второе: «Пора уходить из Сберегательного банка. Председатель Центрального банка является председателем наблюдательного совета Сбербанка. Это конфликт интересов. Неполноценным становится надзор за таким банком».

После возвращения в Москву господину Голубеву как правдолюбцу на Неглинке (адрес центрального офиса Банка России) устроили взбучку. А Центробанк немедленно выпустил пресс-релиз, в котором разъяснялось, как хорошо организован надзор за Сберегательным банком. Но в своем кругу российские банкиры говорят, что надзор за «Сбером» никакой.

Летом нынешнего 2017 года произошло одно знаковое событие в жизни Центробанка. Он принял решение о санации коммерческого банка «Открытие». Причем впервые применил новую схему санации. Если раньше помощь тонущим банкам осуществлялась в виде кредитов Банка России или по линии Агентства страхования вкладов (АСВ), то в случае с «Открытием» финансовые вливания были осуществлены в форму участия в капитале указанного банка. В конце августа Центробанком было принято решение о том, что он входит в капитал банка «Открытие» с долей в 75%, а за предыдущими собственниками останется доля в 25%. А вслед за «Открытием» последует БИН-банк (пока доля Центробанка в капитале указанного коммерческого банка еще не определена). А там, глядишь, появятся и другие.

В начале этого года в Закон о Центробанке были внесены изменения, согласно которым был учрежден специальный инвестиционный фонд для финансового оздоровления несостоятельных банков. Фонд не является юридическим лицом, и его имущество обособлено от остального имущества Банка России. Фонд находится под управлением специальной управляющей компании. Фондом и производятся вливания в капитал «Открытие». Но от создания фонда конфликт интересов никуда не исчез. Можно ожидать, что банк «Открытие», как и «Сбербанк», будет тем самым «Юпитером», о котором в латинской поговорке сказано: «Что дозволено Юпитеру, не дозволено быку». Таких «Юпитеров» не будет очень много. Но все они будут «бессмертными богами». А остальным банкам придется быть в роли «смертных быков». Или «козлов отпущения», определенных на заклание.

Возникает вопрос: а нельзя ли было как-то иначе в России построить отношения Центробанка с коммерческими банками? Конечно же, можно. Далеко за примерами ходить не надо. Посмотрим на китайский опыт. Там есть Народный банк Китая (НБК), который является центробанком. Его основная задача — обеспечивать китайскую экономику деньгами. Согласно закону о НБК, на него возложены функции денежной эмиссии, организации денежного обращения, разработки и реализации совместно с минфином и другими министерствами и правительственными организациями государственной денежно-кредитной политики.

Ни выдачей и отзывом банковских лицензий, ни банковским надзором НБК не занимается. Для этого имеется специальный орган, который называется Комиссией по регулированию банковской деятельности Китая (англ. China Banking Regulatory Commission — CBRC). Она, как и НБК, входит в исполнительную ветвь государственной власти и подчиняется Госсовету. НБК, конечно, также присматривает за банками, но он в тандеме банковского надзора «пристяжной», а CBRC — «коренной».

Кстати, есть немало других стран, где функции банковского надзора возлагаются не на центральный банк, а на специальные организации (банковские регуляторы). Среди таких стран — Канада, Дания, Швеция, Норвегия. Есть страны, в которых банковский надзор осуществляется совместно центральными банками и специально уполномоченными регуляторами. Это Швейцария, Франция, Германия, США. Есть, конечно, страны, где банковский надзор осуществляется только центробанком. Это, например, Австралия, Исландия, Ирландия, Италия, Португалия.

Но я лично не знаю ни одной крупной страны, где бы, подобно России, центральный банк одновременно занимался выдачей кредитов коммерческим банкам, участвовал в капитале коммерческих банков и при этом монопольно выполнял функции банковского надзора. Трудно придумать более «питательную основу» для коррупции и злоупотреблений. Но кому-то и такого совмещения показалось мало. С 2013 года Банк России функционирует как финансовый мегарегулятор, распространяя свои щупальца на всю экономику. Таких центробанков-осьминогов, занимающихся регулированием всего и вся (финансовые рынки, страховые компании, аудиторские фирмы и т.п.), в мире очень немного. Это в основном центробанки на постсоветском пространстве (Армения, Грузия, Казахстан, Литва, Чехия, Эстония и некоторые другие). Но даже там центробанки не участвуют в капиталах коммерческих банков.

Модель банковской и финансовой системы, которая сложилась к настоящему времени в России, порождает чудовищные «искажения стимулов» (как обычно пишут в учебниках по рыночной экономике). А говоря проще, она порождает чудовищную коррупцию. И дело не в отдельных руководителях (та же Набиуллина или любой другой человек на месте председателя Банка России). Никто из них не способен эффективно бороться с «издержками» функционирования указанной модели. Необходимо срочно отказаться от этой порочной модели. Что предложить взамен? — Да хотя бы китайскую модель, которая предельно проста, понятна и исключает «конфликты интересов».

В заключение хочу обратить внимание на статью 3 федерального закона о Центробанке России. В ней записано, что получение прибыли не является целью деятельности Банка России. В статье 11 говорится о том, как определяется прибыль Банка России, а в статье 26 определяется порядок использования прибыли.

В момент принятия закона эта статья выглядела следующим образом: «После утверждения годовой финансовой отчетности Банка России Советом директоров Банк России перечисляет в федеральный бюджет 50 процентов фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения».

Позднее в закон была внесена поправка, устанавливающая, что в бюджет перечисляется 75% прибыли. Наконец, в 2016 году был принят закон, устанавливавший перечисление 90 процентов прибыли Банка России в государственную казну.

Формулировка статьи 26 закона предрасполагает Банк России к тому, что получение прибыли всё-таки может являться де-факто целью деятельности Центробанка. Вопреки декларации статьи 3 о том, что прибыль не является таковою целью. Каков бы ни был процент прибыли, остающийся по закону в распоряжении Банка России, в абсолютном выражении он будет зависеть от общих объемов прибыли. Чем больше прибыль, тем больше, в частности, премии, которые выплачиваются руководителям и сотрудникам Банка России из фонда, формирующегося за счет прибыли.

В лихие 90-е годы, как мне говорили бывшие работники Центробанка, премии были основной частью вознаграждения, которая выплачивалась сотрудникам Банка России. Особенно велика была премиальная составляющая у руководителей высшего звена. Кстати, вопросы оплаты труда работников (включая премии) решает сам Банк России (решения совета директоров), Минфин России в эту сферу деятельности Центробанка вмешиваться не имеет права. Вроде бы в последнее время пропорция между заработной платой и премиями в Банке России сдвигается всё более в пользу заработной платы. Но мотив максимизации прибыли Центробанком подспудно присутствует. Это недопустимо.

А как же исправить ситуацию? Опять же, обратимся к зарубежному опыту. Например, к законодательству США, регламентирующему функционирование Федеральной резервной системы (центробанка США). ФРС США ежегодно получает прибыль, измеряемую многими десятками миллиардов долларов. Как она используется? — За счет прибыли происходит формирование годового операционного бюджета ФРС; основная часть этого бюджета приходится на оплату труда сотрудников всех уровней (при этом закон определяет уровни оплаты для разных категорий). Кроме того, из прибыли выплачиваются дивиденды акционерам ФРС (таковыми являются банки, получающие фиксированные дивиденды в размере 6% независимо от прибыли ФРС). Остальное — перечисляется в федеральный бюджет. Приведу пример распределения прибыли ФРС за 2010 год. Общий ее объем составил 81,69 млрд. долл. Из этой суммы 1,58 млрд. долл. было выплачено в качестве дивидендов акционерам, в доходную часть операционного бюджета ФРС поступило 0,88 млрд. долл. Выплаты казначейству США составили 79,27 млрд. долл.

Примерно так же выглядит схема распределения прибыли у Народного банка Китая (НБК). Этому посвящена глава 6 «Финансовая отчетность» (статьи 37—39) Закона о НБК. Там также прописано, что за счет прибыли центробанка осуществляется покрытие всех текущих расходов НБК и формирование необходимых резервных фондов, а все оставшееся перечисляется в государственную казну. Примечательно, что в законе предусмотрен даже случай, если финансовый результат деятельности НБК окажется отрицательным. В этом случае убытки центробанка должны покрываться из государственного бюджета.

Такой вариант в законе предусмотрен не случайно. Ведь конечной задачей НБК, согласно статье 3 указанного закона, является «содействие экономическому росту» . А такое содействие может предполагать выдачу центробанком кредитов под низкий процент, что может, в конечном счете, приводить к отрицательному финансовому результату для НБК. Тщательно выверенные формулировки закона о НБК действительно исключают возможность функционирования китайского центробанка как коммерческой организации.

Федеральный закон о Центробанке России нуждается в серьезных доработках и исправлениях по многим направлениям. В том числе в доработках, призванных исключить возможность возникновения конфликта интересов на почве совмещения Банком России государственного управления и коммерческой деятельности.

Источник