Организация инвестиций в концессионных проектах
Концессии являются одним из самых эффективных инструментов государственно-частного партнерства. С помощью концессионных соглашений уже реализовано множество проектов как в России, так и за рубежом. Финансирование концессий — важная вопрос, который зависит от многих факторов.
Существует несколько способов финансирования концессионных проектов. (схема 1)
Проектное общество (SPV, special project vehicle — компания, специально созданная для реализации концессионного проекта) может взаимодействовать с несколькими организациями для получения финансирования.
При взаимодействии с коммерческими банками концессионер может взять кредит для финансирования проектирования или строительства. Инфраструктурные проекты требуют долгосрочных инвестиций, которые в большинстве своем неинтересны бизнесу. Однако институциональные инвесторы заинтересованы в «длинных» вложениях, поэтому ГЧП может стать самым важным инструментом развития инфраструктурных проектов.
Привлечь институциональных инвесторов к инфраструктурным проектам можно с помощью специальных ценных бумаг — концессионных облигаций. Концессионные облигации — это ценные бумаги, которые выпускаются проектной компанией для финансирования объекта концессионного соглашения. Облигационные купоны погашаются в соответствии с условиями облигационного выпуска.
Схема 1. Способы финансирования концессионных проектов
Любое инвестирование подразумевает возврат вложенных средств. В рамках концессионного проекта это может осуществляться несколькими путями. Первый вариант — возврат средств инвесторов на основе платы концедента. В рамках этого варианта концессионер создает или реконструирует имеющееся недвижимое имущество (автомобильные дороги или участки автомобильных дорог, защитные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог, объекты, предназначенные для взимания платы, объекты дорожного сервиса и т.д.) за счет привлеченных средств, а концедент в течении срока концессионного соглашения уплачивает концессионеру плату, исходя из финансовой модели концессионного соглашения.
Схема 2. Возврат средств инвесторов на основе платы концедента
Второй вариант — возврат средств инвесторов на основе тарифов. В рамках этого варианта концессионер создает или реконструирует имеющееся недвижимое имущество за счет привлеченных средств. Уполномоченный орган утверждает долгосрочные параметры тарифного регулирования и тариф по виду деятельности концессионера. Возврат инвестиций осуществляется путем предоставления услуг/реализации продукции потребителям в рамках утвержденного тарифа.
Схема 3. Возврат средств инвесторов на основе тарифов
Третий вариант — возврат средств инвесторов на основе оплаты услуг, не регулируемых тарифами, конечными потребителями. При использовании данного варианта концессионер создает новое или реконструирует имеющееся недвижимое имущество за счет привлеченных средств. В течении срока действия концессионного соглашения концессионер эксплуатирует объект концессии по назначению, указанному в концессионном соглашении. Возврат инвестиций производится путем получения дохода от коммерческой эксплуатации объекта концессии (реализации продукции и /или оказания услуг потребителям).
Схема 4. Возврат средств инвесторов на основе оплаты потребителями услуг, не регулируемых тарифами
Четвертый вариант — возврат средств инвесторов на основе смешанных источников. Возможно сочетание типов обеспечения возвратности средств инвесторов в рамках концессионного проекта, так как получение платы концедента не запрещает концессионеру взимать плату с потребителей за продукцию, полученную от использования объекта концессии.
Схема 5. Возврат средств инвесторов на основе смешанных источников
Источник
1.4. Концессии как форма привлечения инвестиций
Концессии (от латинского concessio — разрешение, соглашение, уступка) в юридическом смысле определяет правоотношения экономических агентов, касающиеся предоставления правообладателем пользователю различных прав по использованию различных объектов на определенный срок и за плату, определяемую договором.
Концессионный механизмпозволяет привлечь инвестиции во многие сферы, прежде всего туда, где не хватает государственных средств — в инфраструктуру. Концессионный договор позволяет не только минимизировать бюджетные расходы, но и пополнить бюджеты за счет налоговых выплат, эффективно использовать новейшие технологические разработки.
Как обоснованно считает В.Г. Варнавский, концессии являются наиболее развитой, прогрессивной и комплексной формой ГЧП. Во-первых, они, в отличие от контрактных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование
своей деятельности. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает полной свободой в принятии административнохозяйственных и управленческих решений, что отличает их от смешанных предприятий. В-третьих, у государства, тем не менее, в рамках как концессионного договора, так и публично-правовых норм в целом остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии или законодательства, а также при необходимости защищать общественные интересы в концессиях25.
К положительным моментам концессионной формы управления инвестиционными объектами можно отнести следующие моменты:
концессии снимают финансовую нагрузку с государства, поскольку концессионер принимает на себя обязательство осуществлять все затраты по финансированию, управлению и текущему ремонту объектов, переданных в концессию, покрывая свои издержки, например, за счет тарифов;
концессии устанавливают достаточно жесткие долгосрочные, юридически оформленные, то есть стабильные, отношения между государством и концессионером;
концессионные договоры позволяют привлекать частный, в том числе иностранный, капитал без потери стратегического контроля над жизненно важными системами и объектами.
К недостаткам концессионной формы хозяйствования относится относительная негибкость заключенных на продолжительное время договоров, что лишает их оперативного маневра при наступлении непредвиденных событий. В финансовом плане концессии — это длинные и поэтому рискованные инвестиции. Должна быть государственная гарантия рисков и возврата инвестиций с определенной маржой.
Концессия — форма ГЧП, обеспечивающая институциональные условия для привлечения бюджетных и внебюд-
жетных источников с целью реализации социально-экономических проектов. При этом концессионер строит объект концессии и получает свои доходы, а концедент (госсектор) сохраняет все права, включая собственность на объект концессии.
Концессии, как сложная система партнерских отношений государства и бизнеса, способна при соответствующей гарантии рисков обеспечить приток как иностранных, так и российских прямых инвестиций в приоритетные отрасли экономики. С помощью системы концессионных соглашений в России может быть дан старт не только ускорению экономического развития и увеличению притока прямых отечественных и зарубежных инвестиций в реальные отрасли экономики, но и более эффективному использованию ограниченных бюджетных ресурсов. На концессионной основе могут быть построены скоростные качественные дороги, которые снизят затраты на доставку товаров и создадут транзитные пути с современной инфраструктурой, позволяющие России более успешно конкурировать на рынке международных перевозок.
В России концессии активно использовались в строительстве железных дорог до 1917 г.; в период НЭПа в СССР действовало до 144 концессий, включая 12 на транспорте. В послереволюционный период Россия с целью привлечения финансов, технологий, специалистов пошла на широкое развитие концессий. В 1920 г. был издан Декрет СНК РСФСР «Общие экономические и юридические условия концессии», в котором подчеркивалось, что «Совет Народных Комиссаров более года тому назад поставил на очередь как практическую проблему привлечения технических сил и материальных средств промышленно развитых государств как в целях восстановления в России одной из основных баз сырья для всего мирового хозяйства, так и для развития производительных сил вообще, подорванных мировой войной»26.
номические и юридические условия концессии, опубликованные в Декрете СНК и подписанные В.ИЛениным, включали следующее: Концессионеру будет предоставляться вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре с правом вывоза за границу. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах, концессионеру будут предоставляться торговые преимущества (как то: заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т.д.). В зависимости от характера и условий концессии будут предоставляться продолжительные сроки концессий для обеспечения полного возмещения концессионеру за риск и вложенные в концессию технические средства. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции. Концессионеру будет предоставляться право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением Кодекса законов о труде или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими- либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного Договора.
Декрет СНК обеспечил иностранным концессионерам практически полную юридическую защиту и широкие экономические права. Управление концессиями было возложено на Главный комитет по делам концессий, а в 1923 г. учрежден Главный концессионный комитет как вспомогательный орган при Совете Народных Комиссаров.
Большая часть концессий была образована в отраслях, производящих средства производства. Концессионные предприятия занимали существенное место и в добыче серебра и свинца (62,2%), марганцевой руды (85%), золота (30%), производстве одежды (22,3%)27. Концессионные предприятия создавались почти во всех отраслях и сферах народного хозяйства. В принципе весь процесс создания промышленности в 20-х годах от проектирования до строительства и оснащения был обеспечен за счет концессий и такой ее формы, как договор о технической помощи.
В современной России, несмотря на ее желание вступить в ВТО, понятие «концессия» не введено в правовой оборот. В законе от 21 июня 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» в пункте 1 ст. 3 дается только понятие «концессионного соглашения». «По концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности». Несмотря на значимость принятого закона, в последующие годы, вплоть до 2009 г., на федеральном уровне не было заключено ни одного концессионного соглашения.
В июне 2008 г. был принят Федеральный закон № 108- ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты
Российской Федерации», во многом расширивший права концессионеров.
Для первого варианта закона «О концессионных соглашениях» были характерны минимальные гарантии концессионерам со стороны государства[20] [21]. В новой редакции закона было закреплено право концессионеров на продукцию и доходы, если иное не предусмотрено соглашением. Были внесены и поправки по НДС, при взимании которого вводится право на вычет по закупкам, необходимым для реализации концессионного соглашения.
В числе дополнительных условий, которые могут быть включены в концессионное соглашение, в новой редакции ч.2 ст.
Размер инвестиций концессионера;
Порядок внесения изменений в концессионное соглашение;
Обязательства концессионера по подготовке проектной документации объекта соглашения;
Обязательства сторон соглашения по подготовке территории для создания или реконструкции объекта концессии;
Порядок возмещения расходов сторон в случае досрочного прекращения концессионного соглашения;
Размеры неустойки за нарушение сторонами обяза-
тельств по концессионному соглашению .
В соответствии с ФЗ №152 от 2.07.2010 в закон «О концессионных соглашениях внесены дополнительные положения, позволяющие развивать концессии на муниципальном уровне в коммунальной сфере, более четко сформулированы обязательства сторон и минимизация рисков. Но в то же время и в новой редакции федерального закона «О концес-
сионном соглашении» остается ряд нерешенных проблем. В частности, положения Закона относительно объекта концессионного соглашения. Хотя список определенного в Законе недвижимого имущества, которое может быть такого рода объектом, достаточно широк (автомобильные дороги, объекты трубопроводного и железнодорожного транспорта, порты и т.д.), он сформулирован как закрытый (ст. 4). Это означает, что объектом концессионного соглашения не могут быть, во-первых, иные объекты, не попавшие в список (например, земельные участки), во-вторых, деятельность относительно определенного имущества (а не само это имущество)30.
В структуре форм и моделей ГЧП в мире лидируют концессии в различной форме. По данным Международного банка реконструкции и развития (МБРР), в развивающихся странах и странах с переходной экономикой на концессии приходится более 66% заключаемых государством контрактов в сфере транспортной инфраструктуры (железные и автомобильные дороги, морские порты, аэропорты). Концессионное законодательство существует сейчас более чем в 120 странах мира.В международной практике выделяют достаточно много моделей ГЧП.
BOT (Build—Operate—Transfer) — «строительствоэксплуатация-передача». Это одна из наиболее используемых в мировой практике. Концессионер финансирует строительство и эксплуатацию (на праве владения в течение установленного срока, необходимого для окупаемости вложенных средств), после чего объект передаётся государству. Концессионер получает правомочия использования объекта, собственником которого выступает государство, вплоть до полной окупаемости (или расчета). Вариантом этой схемы выступает модель ROT, предусматривающая еще и реконструкцию функционирующего объекта.
Модель BTO (Build—Transfer—Operate) — «строительство—передача—эксплуатация», наиболее приближенная к понятию концессии. Концессионер строит объект, который передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства. После этого объект передается на правах пользования в эксплуатацию концессионеру.
Инфраструктурные модели концессии можно также подразделить на два типа: инвестиционные и операционные концессии. Перечисленные выше модели относятся в большей мере к инвестиционным концессиям. Эти модели предусматривают, что концессионер за свой счет создает новый объект инфраструктуры, осуществляет эксплуатацию этого объекта и передает его в собственность концедента. Различие между данными формами состоит в сроках перехода права собственности на объект к концеденту, а также в том, принадлежит ли концессионеру право владения и пользования объектом либо только право пользования им.
К операционным концессиям относятся модели типа ROT («восстановление — эксплуатация — передача»), АОТ («техническая реконструкция и расширение объекта — эксплуатация — передача»). В контрактах этого типа концедент передает концессионеру уже существующий объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения или расширения, последующей эксплуатации восстановленного объекта концессионером и возврата по истечении срока концессии концеденту.
В России лидером в развитии концессий выступает Санкт-Петербург. В настоящее время по концессионной схеме в Санкт-Петербурге реализуются два инвестиционных проекта. Это строительство Западного скоростного диаметра (далее ЗСД)31 и сооружение Орловского тоннеля. Оба этих проекта являются первыми примерами реализации концеп-
ции государственно-частного партнерства в транспортной инфраструктуре города. Предполагается, что в каждом проекте в соответствии с решением о заключении концессионного соглашения органом, осуществляющим полномочия концедента от имени Российской Федерации, будет являться Федеральное дорожное агентство (Росавтодор), а органом, осуществляющим полномочия концедента от имени Санкт-Петербурга, будет выступать Правительство Санкт- Петербурга.
Медленное развитие концессий в России связано, прежде всего, с отсутствием правовой системы, защищающей интересы всех сторон концессионного соглашения, а не только государства. Отсутствие в Федеральном законе «О концессионных соглашениях» положений, регулирующих порядок финансирования проектов ГЧП и возврата инвестору вложенных средств, в том числе при досрочном расторжении соглашения, а также чрезмерная защита законом государства путем перекладывания рисков на инвестора, делает применение закона на практике затруднительным. Отношения, возникающие между государством и частным бизнесом в рамках концессионных соглашений, не являются прозрачными.
В этой связи следует законодательно отработать порядок финансирования проектов и возврат инвестору вложенных средств, что должно найти отражение в бюджетном законодательстве, в котором нужно предусмотреть обязательства государства по гражданско-правовым договорам. Дело в том, что в нашей стране бюджетное право имеет преимущество перед контрактным правом. Бюджет в России утверждается на трехлетний срок, а концессионные договора рассчитаны на срок существенно больший. Возникают риски в связи с изменением бюджетного законодательства. При долгосрочной концессии реальным становится риск невыполнения государством своих финансовых обязательств. Необходимы соответствующие бюджетные гарантии по долгосрочным концессионным соглашениям.
Для более широкого развития долгосрочных концессионных соглашений необходима серия нормативных актов, минимизирующих риски за счет детализации порядка заключения и исполнения концессионных договоров. Помимо софинансирования концессионных дорожных договоров государство обязано зафиксировать долгосрочные бюджетные гарантии, софинансировать разработку концессионных проектов и обеспечить через Минтранс выполнение функции единого государственного заказчика.
Концессия как гражданско-правовая форма отношений государства и частного сектора, основанная на сочетании взаимных прав и обязанностей, может улучшить инвестиционный климат в России.
Источник