Механизм привлечения частных инвестиций в ЖКХ в рамках реализации Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России»
К.э.н. Л.Ф. Смолина, бизнес-директор,
ЗАО «Аудиторско-консультационная группа «Развитие бизнес-систем»
(Доклад на VII Всероссийском форуме «Развитие жилищно-коммунального хозяйства. Задачи Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», 14-15 марта 2006 г., печатается с сокращениями).
В настоящее время в условиях недостаточности бюджетных средств реконструкция и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры за счет частных инвестиций -одна из важнейших задач, которую должны решать органы местного самоуправления.
Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры», входящая в состав Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг., является развитием и модификацией подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ». Она рассматривается как основной инструмент, в рамках Национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России», по привлечению частных инвестиций в коммунальную сферу.
Целью данной подпрограммы является: повышение качества и надежности предоставления коммунальных услуг населению, улучшение экологической ситуации в регионах, создание устойчивых и эффективных механизмов привлечения частных инвестиций для модернизации объектов коммунальной инфраструктуры.
Для реализации этих целей необходимо решить следующие задачи:
модернизация объектов коммунальной инфраструктуры;
повышение эффективности управления объектами коммунальной инфраструктуры; ■ привлечение частных инвестиций в коммунальный сектор экономики.
Отбор субъектов для реализации подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» будет осуществляться на основании разработанных и утвержденных условий (подробнее см. доклад Семенова Н.И., «Новости теплоснабжения», 2006. № 2 — прим. ред.).
К таким условиям относятся и следующие обязательства субъекта:
· предоставление сводного отчета о реализации ФЦП «Жилище» по подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» с 2002 г. по 2005 г.;
· наличие региональной программы, предусматривающей меры по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, с учетом средств частных инвесторов, или письменное обязательство субъекта РФ по принятию такой программы до 1 июня 2006 г.;
· предоставление краткого описания уже реализуемых или планируемых к реализации проектов по модернизации объектов с указанием основных параметров проекта;
· предоставление письменных обязательств субъекта РФ по финансированию предлагаемых инвестиционных проектов;
· подтвержденные намерения частных инвесторов или кредиторов принимать участие в финансировании проектов с указанием примерных объемов и условий инвестирования и кредитования.
В настоящее время в условиях недостаточности бюджетных средств реконструкция и модернизация объектов коммунальной инфраструктуры за счет частных инвестиций — одна из важнейших задач, которую должны решать органы местного самоуправления.
Сотрудничество органов власти и частного бизнеса в сфере реформирования и модернизации ЖКХ возможно при использовании различных правовых и финансовых механизмов, на различных условиях.
В мировой практике выделяют несколько форм государственно-частного партнерства:
· сервисный контракт (подрядный договор);
· договор на управление; I договор аренды;
· концессия, включая соглашения, которые традиционно называются ВОТ (Build, Operate, Transfer- строительство, эксплуатация, передача) и BOOT (Build, Own, Operate, Transfer — строительство, собственность, эксплуатация, передача);
· полная приватизация, включая схемы BOO (Building, Operation, Own — строительство, эксплуатация, собственность).
Эти формы партнерства различаются уровнем распределения рисков между партнерами. От первой к последней форме возрастает риск, а также управленческая и инвестиционная ответственность частного сектора.
На сегодня в России сложилась определенная практика реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов ЖКХ, а именно:
· заключение с инвестором долгосрочных договоров аренды на условиях модернизации арендуемого имущества (концессия);
· создание совместно с инвестором управляющих компаний;
· заключение договора подряда на реконструкцию и строительство (на условиях ВОТ и ROT (Rehabilitate, Own, Transfer — реконструкция, владение, передача));
· заключение инвестиционных контрактов.
При реализации инвестиционных проектов по строительству и реконструкции объектов ЖКХ с использованием указанных правовых схем, как правило, у инвестора возникает право собственности либо возникает общая долевая стоимость на объект капитальных вложений.
Мы исходим из того, что объекты коммунальной инфраструктуры являются социально-значимыми объектами жизнеобеспечения, поэтому целесообразно исключить варианты реализации инвестиционных проектов, при которых право собственности на объект возникнет у инвестора. В то же время условия реализации инвестиционных проектов должны быть для инвестора привлекательными с точки зрения минимизации правовых и экономических рисков.
Одним из правовых механизмов привлечения инвестиций в строительство и реконструкцию объектов ЖКХ является заключение концессионных соглашений. Порядок заключения и исполнения концессионных соглашений урегулирован Федеральным законом «О концессионных соглашениях» № 115-ФЗ (далее — Закон о концессиях), который вступил в силу 5 августа 2005 г.
На наш взгляд, указанный закон дает новые возможности привлечения частного капитала в строительство и реконструкцию объектов коммунальной инфраструктуры, в частности:
1. гидротехнических сооружений;
2. объектов по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;
3. систем коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в том числе:
· объектов тепло-, водо-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов;
· объектов, предназначенных для освещения территорий городских и сельских поселений;
· объектов, предназначенных для благоустройства территорий.
Основная особенность концессии (в отличие от других вариантов реализации инвестиционных проектов) заключается в том, что у инвестора-концессионера не возникает права собственности на объект концессионного соглашения. На любом этапе исполнения концессионного соглашения создаваемое имущество является (государственной) муниципальной собственностью, а инвестор получает право эксплуатации объекта на определенный срок.
Законом о концессиях предусмотрены гарантии соблюдения прав как концедента — муниципального образования:
· запрет на передачу объекта концессионного соглашения в залог или отчуждение;
· запрет на изменение целевого назначения реконструируемого объекта концессионного соглашения;
· право на осуществление контроля за исполнением концессионного соглашения;
так и гарантии деятельности концессионера-инвестора:
· концедент не вправе вмешиваться в осуществление хозяйственной деятельности концессионера;
· обязательное предоставление земельных участков, необходимых для исполнения концессионного соглашения;
· расторжение концессионного соглашения только в судебном порядке.
Несмотря на достаточно детальное регулирование порядка заключения, исполнения и прекращения концессионного соглашения Закон о концессиях может представлять определенные сложности в практическом применении.
Проблемные зоны заключения и исполнения концессионных соглашений
1. Правительством РФ не утверждены типовые формы концессионных соглашений. Законом о концессиях установлено, что концессионные соглашения должны заключаться в соответствии с так называемыми «типовыми концессионными соглашениями», которые должны быть утверждены Правительством РФ. Однако до настоящего времени такие типовые формы не разработаны и не утверждены. Кроме того, всякое концессионное соглашение представляет собой не типовой договор, а сугубо индивидуальный контракт, соответствующий конкретному проекту. Для проектирования, строительства, управления, эксплуатации существуют различные варианты, касающиеся числа контрактов, характера оплаты, сроков, разделения рисков, инвестиционных обязательств и т.д.
2. Необходимо изъятие объекта концессии в казну. Объект концессии, подлежащий реконструкции, должен быть свободен от прав третьих лиц на момент заключения концессионного соглашения, в том числе не должен находиться в хозяйственном ведении или оперативном управлении унитарного предприятия, в связи с чем возникает необходимость изъятия объекта в казну. Такое изъятие может быть оспорено по различным основаниям, в связи с чем у инвестора возникает риск признания концессионного соглашения недействительным.
Кроме того, видятся определенные сложности передачи действующих объектов во владение и пользование концессионера без перерыва производственного цикла оказания услуг.
3. Закон не регулирует вопросы разграничения права муниципальной и частной собственности в едином имущественном комплексе. В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о концессиях по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и/или реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту).
Пунктом 1 ст. 4 Закона также определены виды имущественных комплексов, в состав которых может входить недвижимое имущество -объект концессионного соглашения.
То есть, объект концессии — это недвижимое имущество. Соответственно, только создаваемое или реконструируемое недвижимое имущество является муниципальной собственностью.
Следовательно, все движимое имущество (например, оборудование) является собственностью концессионера и на него не распространяются ограничения по отчуждению, залогу, обращению взыскания.
В целях минимизации политических, социальных, правовых и экономических рисков до передачи объектов коммунального хозяйства в концессию частным инвесторам при разработке всех требуемых документов мы считаем необходимым:
проведение системного анализа действующего законодательства, регулирующего заключение и исполнение концессионных соглашений, договоров строительного подряда, аренды (с учетом того, что концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров);
выявление возможных рисков на всех этапах реализации инвестиционного проекта и при различных вариантах;
рассмотрение и анализ всех возможных вариантов обязательственных взаимоотношений с концессионером с учетом необходимости исключения дестабилизации существующей системы обеспечения города коммунальными услугами, соблюдения баланса интересов Администрации, коммунальных муниципальных унитарных предприятий, концессионера, потребителей.
При этом необходимо учитывать следующие ключевые правовые аспекты заключения концессионных соглашений:
· необходимость изъятия в муниципальную казну объектов концессионного соглашения, подлежащих реконструкции, закрепленных на праве хозяйственного ведения за унитарными предприятиями;
· необходимость государственной регистрации права муниципальной собственности на объект концессионного соглашения;
· обязательная государственная регистрация права владения и пользования концессионера объектом концессионного соглашения в качестве обременения права собственности концедента;
· обязательное проведение открытого конкурса на право заключения концессионного соглашения;
· обязательное установление концессионной платы;
· конкурсная документация должна содержать технико-экономические показатели объекта концессионного соглашения.
Мы убеждены, Администрация города должна использовать концессии для реализации инвестиционных проектов в сфере ЖКХ, руководствуясь следующими принципами:
исключение рисков дестабилизации существующей системы обеспечения города коммунальными услугами;
соблюдение интересов действующих коммунальных предприятий при определении объема предоставляемых концессионеру прав;
реализация инвестиционных проектов посредством заключения концессионных соглашений на основании разработанных программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры муниципального образования и инвестиционных программ предприятий ЖКХ;
соблюдение баланса интересов концедента и концессионера, предоставление концессионеру гарантий его деятельности наравне с действующими предприятиями ЖКХ.
Создание управляющей компании
Максимальный эффект от реорганизации столь сложного комплекса предприятий, какими являются предприятия ЖКХ, может быть достигнут только при условии создания единого управляющего центра, обеспечивающего взаимодействие муниципальных органов власти, частных инвесторов и производственных предприятий. Таким центром в новых условиях функционирования Комплекса предприятий ЖКХ может стать Управляющая компания (УК).
Основными целями создания УК должно являться:
· привлечение и управление инвестициями Комплекса;
· поддержание в надлежащем состоянии и модернизация принятых от собственников в управление основных производственных фондов;
· координация и контроль деятельности предприятий Комплекса.
Для создания УК (Компании), позволяющей успешно реализовать указанные цели, необходимо, в первую очередь, разработать систему имущественных и корпоративных отношений Комплекса предприятий ЖКХ, а также принципы и порядок взаимодействия УК с производственными предприятиями и государственными органами в ходе инвестиционной и текущей финансово-хозяйственной деятельности Комплекса.
После определения ключевых аспектов создания и функционирования УК необходимо сформировать ее организационную и функциональную структуру, а также распределить полномочия и ответственность по уровням управления как в составе Компании, так и между УК и производственными предприятиями Комплекса.
Основной целью Компании является создание эффективных организационных и финансовых механизмов, обеспечивающих успешную модернизацию и развитие коммунального хозяйства
региона, привлечение инвестиций и предоставление качественных услуг потребителям.
Основные принципы реорганизации:
· создаваемая УК должна на тех или иных основаниях владеть коммунальной инфраструктурой;
· имущество, необходимое для обслуживания ремонта коммунальной инфраструктуры, должно на тех или иных основаниях использоваться МУПами, либо вновь создаваемыми коммерческими организациями, осуществляющими обслуживание и ремонт;
· все доходы должны аккумулироваться на уровне УК;
· обслуживание и ремонт коммунальной инфраструктуры производится либо МУПами, либо коммерческими организациями на основании договоров с УК, либо структурными подразделениями УК (филиалами).
Основной задачей сервисных составляющих в реорганизованной системе является оказание услуг по обслуживанию и ремонту инфраструктуры, которая находится в собственности, аренде или доверительном управлении в УК. Муниципальные предприятия и сервисные предприятия иной формы собственности оказывают услуги на основании договора с УК, а сервисные подразделения — на основании положений, инструкций и иных внутренних документов УК. Набор функций у всех видов сервисов одинаков. Различается лишь степень влияния УК на сам процесс оказания услуг, их качество и т.д. и ответственностью головной компании за развитие сервисной компании (в т.ч. ее рентабельность и загрузку).
Основными задачами УК в реорганизованной системе является приобретение ресурсов, необходимых для оказания коммунальных услуг, оказание услуг потребителям, приобретение основных средств и прочих материальных ресурсов, централизованное распределение приобретенных материальных ресурсов между сервисами.
Централизованное приобретение материальных ресурсов и распределение их между сервисами существенно различается по форме в зависимости от степени влияния на них управляющей компании.
Формирование бизнес-модели преобразованного коммунального комплекса возможно вести по одному из двух направлений:
формирование компании, объединяющей в себе несколько видов бизнеса (тепло, вода, электричество и т.д.), что целесообразно для муниципальных образований (в т.ч. городов до 1 млн жителей);
формирование группы Компаний по направлениям бизнеса (теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение и т.д.) с последующим объединением их в холдинг (крупные мегаполисы и субъекты федерации).
Компания будет выступать в качестве интегратора коммунальной инфраструктуры, передаваемой ему муниципалитетами для осуществления эффективной эксплуатации, реабилитации, развития и предоставления качественных коммунальных услуг потребителям.
Цель и основные задачи Компании
Целью Компании является создание эффективных организационных и финансовых механизмов, обеспечивающих успешную модернизацию и развитие коммунального хозяйства региона, привлечение инвестиций и предоставление качественных услуг потребителям.
Ключевые задачи Компании:
· проведение антикризисных процедур в коммунальном хозяйстве области, на МУПахЖКХ, в т.ч. формирование действенных механизмов урегулирования проблемы долга;
· формирование стратегических направлений развития ЖКК региона;
· формирование системы долгосрочного финансирования коммунального комплекса области (в первую очередь — реабилитации инфраструктуры) путем создания эффективных механизмов использования внутренних ресурсов области и привлечения внешних инвестиций;
· создание открытой (публичной) системы управления коммунальной инфраструктурой, внедрение механизмов социального партнерства между частным бизнесом, потребителями и органами местного самоуправления;
· формирование согласованной долгосрочной тарифной политики, основанной на реальных потребностях функционирования и развития коммунальной инфраструктуры и качества предоставляемых услуг;
· создание условий для привлечения частного бизнеса (малый и средний бизнес) в коммунальное хозяйство городов и др. поселений области (обслуживание жилого фонда, ремонтно-сервисное обслуживание, уборка территории, вывоз мусора и т.д.).
Для достижения этих целей и решения задач Компания осуществляет:
· централизацию наиболее значимых управленческих функций (МТО, финансы, капиталовложения);
· управление сбытом, внедрение новых технологий, удобных потребителям и повышающих учет, и собираемость платежей за коммунальные услуги;
· создание «прозрачной» централизованной системы управления финансами;
· создание проектной системы управления капиталовложениями;
· осуществление эффективной кадровой политики; I координацию тарифной политики;
· выработку и реализацию мер, направленных на передачу в управление Компании муниципальных коммунальных комплексов;
· утверждение планов и бюджетов предприятий, находящихся в доверительном управлении у Компании;
· поддержку формирования частных компаний, обслуживающих внутридомовые сети и другие направления бизнеса, где деятельность Компании не может быть организационно и экономически эффективна;
· осуществление комплексных мер, направленных на финансовую реабилитацию коммунального муниципального имущества, находящегося в оперативном управлении у МУПов в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и возможностями рынка;
· осуществление управления предприятиями (МУПами), переданными в доверительное управление Компании, по следующим ключевым направлениям:
• управление производственной деятельностью в рамках утвержденных планов;
• финансовая деятельность в рамках утвержденных бюджетов;
• МТО по нецентрализованной номенклатуре в рамках утвержденных бюджетов;
Для обслуживания и эксплуатации инфраструктуры Компания на конкурсной основе может привлекать частные компании (частных операторов), муниципальные предприятия, специализирующиеся на эксплуатации и обслуживании инфраструктуры, либо формировать для этого собственные структурные подразделения.
Формы и основные процедуры наделения
управляющей компании правами
Наделение УК правами на имущество может осуществляться следующими способами:
· передача коммунальной инфраструктуры в аренду УК с муниципальным образованием в роли арендодателя;
· передача коммунальной инфраструктуры в аренду УК с муниципальным унитарным предприятием в роли арендодателя;
· передача имущества в доверительное управление УК;
· приватизация муниципальных предприятий;
· передача имущества в уставный капитал УК;
· приобретение имущества при банкротстве;
· иных механизмов, предусмотренных законодательством РФ и формируемых исходя из анализа ситуации по конкретному объекту.
При намерении соответствующей администрации передать коммунальную инфраструктуру в управление Компании, возможно несколько путей дальнейшей реорганизации МУПов, которые будут зависеть от их финансового и технического состояния, в том числе такие как:
для МУПов, обремененных долгами, проводится финансовый анализ, по результатам которого (в случае наличия возможности восстановления его платежеспособности) МУП по решению муниципальной администрации передается в доверительное управление Компании. Цель этого управления, проводимого Компанией по согласованию с администрацией, — взятие под контроль финансовых потоков и обязательств МУПа, эффективного управления имуществом МУПа с целью урегулирования проблемы долга и восстановления платежеспособности должника без осуществления процедур перевода долга третьему лицу;
перепрофилирование МУПа, после передачи Компании коммунальной инфраструктуры, в сервисное муниципальное предприятие, осуществляющего ремонт и эксплуатацию соответствующей инфраструктуры, с сохранением в нем части специалистов, которое в дальнейшем может быть в этом качестве приватизировано;
ликвидация МУПа и образование на его базе филиала Компании, с переводом в него специалистов, ранее работавших в этом МУПе;
иные пути, соответствующие действующим на территории области законодательным и иным нормантивно-правовым актам.
В случае кризисного финансового положения МУПа или нахождения его в процедурах банкротства, после проведения специального анализа, осуществляется комплекс мер, направленных на финансовую реабилитацию коммунального муниципального имущества, находящегося в его оперативном управлении. Целью такой реабилитации должна стать экономически, политически и социально приемлемая процедура передачи этого имущественного комплекса под управление Компании для его дальнейшей реабилитации и развития.
В качестве процедур урегулирования проблемы долга могут быть применены такие механизмы как:
реструктуризация задолженности МУПов под гарантии Компании и/или соответствующей Администрации;
заключение мирового соглашения с кредиторами при возбуждении дела о банкротстве;
инициирование процедур банкротства при невозможности (или экономической нецелесообразности) проведения процедур по восстановлению платежеспособности должника с целью «очищения» имущества от долгов путем проведения процедур банкротства;
взятие под контроль (с помощью специальных технологий) процедуры банкротства МУПов, интересующих Компанию и администрацию;
иные процедуры, не противоречащие действующему законодательству и соответствующие экономическим, социальным и политическим задачам руководства области и Компании.
Основные этапы подготовки и реформирования ЖКК:
· проведение диагностики системы управления ЖКХ;
· проведение комплексной бизнес-диагностики предприятий ЖКХ;
· разработка концепции реформирования жилищно-коммунального комплекса;
· разработка программы PR-компании по информационному сопровождению процесса реорганизации комплекса в средствах массовой информации;
· разработка программы мероприятий по организационному и нормативному обеспечению процесса реформирования жилищно-коммунального комплекса;
· организация УК, обеспечивающей эффективную работу предприятий Комплекса под контролем единого управляющего центра.
Источник