Государственно-частное партнерство — новый механизм привлечения инвестиций
Журнал «Рынок Ценных Бумаг» 2 (329) 2007
Санкт-Петербург обладает огромными конкурентными преимуществами, позволяющими стимулировать приток инвестиций в экономику города. Несмотря на благоприятную рыночную конъюнктуру и рост экономики Санкт-Петербурга, которые позволили в 2003-2007 гг. увеличить доходы городского бюджета в 3 раза, проблема привлечения инвестиций до сих пор остается актуальной.
В связи с этим современный этап развития Северо-Западного региона России характеризуется повышенным вниманием правительства санкт-петербурга к проектам государственно-частного партнерства (гчп). принцип объединения средств государства и бизнеса представляет собой альтернативный способ финансирования социально-значимых объектов 1 .
- Бруссер П. А.. Ковалева Б. А. Частно-государственное партнерство — эффективный путь инвестирования в Санкт-Петербург // Инвестиции в Санкт-Петербург. 2005. Kogan Page Communications. С. 4-10.
- mw.infta-news.com. Russian Market Readies Itself for PPP Revolution
В настоящее время в Санкт-Петербурге реализуется ряд проектов по развитию инфраструктуры города и области, для которых успешно может быть использован механизм ГЧП. Наиболее значимыми и масштабными из них являются Западный скоростной диаметр (ЗСД), Морской пассажирский терминал (МПТ), Надземный экспресс и Орловский тоннель 2 .
Суммарные капитальные затраты (Capital Expenditure, САРЕХ) реализуемых 8 Санкт-Петербурге проектов составят около 165,19 млрд руб., из которых использование инвестиционных средств оценивается в 55%. Для сравнения: городской бюджет Санкт-Петербурга на 2006 г. был утвержден на уровне 180 млрд руб. Очевидно, что без объединения собственных средств и средств частных инвесторов администрация города не смогла бы приступить к реализации проектов такого масштаба.
Таким образом, чтобы обеспечить необходимый для развития Санкт-Петербурга уровень инвестиций и способствовать росту экономики, необходимо максимально использовать потенциал частного сектора.
Термин «государственно-частное партнерство» (ГЧП) — перевод распространенного в мире понятия public-private partnership. В зарубежных странах, как и в России, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах, иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Но мы считаем, что, исходя из содержания понятия ГЧП и современных российских реалий, в России более целесообразно применение термина «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства.
ГЧП по своей экономической природе является развитием традиционных механизмов взаимодействия хозяйственных взаимоотношений между государственной властью и частным сектором в целях разработки, планирования, финансирования, строительства и эксплуатации объектов инфраструктуры. Таким образом, партнерство государства и частного сектора можно охарактеризовать как долгосрочное партнерство, не ориентированное на краткосрочное участие частного партнера, с целью привлечения дополнительных источников финансирования, достижения успешного выполнения обязанностей муниципалитета. Цель ГЧП -развитие инфраструктуры в интересах общества путем объединения ресурсов и опыта каждой из сторон, реализация общественно значимых проектов с наименьшими затратами и рисками при условии предоставления экономическим субъектам высококачественных услуг. Таким образом, ГЧП — качественно новый и эффективный способ привлечения инвестиций, поскольку партнерства такого типа могут не только способствовать росту экономики города, но и развивать городскую социально важную инфраструктуру.
Необходимость в ГЧП возникает прежде всего в тех сферах, за которые государство традиционно несет ответственность: объекты общего пользования (транспортная, социальная, коммунальная сферы, инфраструктура, объекты культуры и т. п.); «публичные службы» (public services) — ремонт, реконструкция и содержание объектов общего пользования; уборка территорий; жилищно-коммунальное хозяйство; образование; здравоохранение. Например, в странах «Большой семерки» лидирующими отраслями по количеству успешно реализованных ГЧП-проектов на 31 июля 2006 г. являются: здравоохранение (92 проекта), образование (81 проект), строительство до рог (24 проекта) (рис. 1). Страны «Большой семерки» в данном случае наиболее интересны, поскольку они занимают лидирующие позиции, имеют наиболее высокие социально-экономические показатели, для них характерно наличие рыночной экономики, высокий уровень производительности труда и размер ВВП на душу населения по уровню потребления. Государство в таких странах гарантирует высокий уровень социальной защиты, в них отмечается высокий уровень средней продолжительности жизни, высокое качество медицинского обслуживания, образования. Поэтому закономерно, что в области здравоохранения и образования использование ГЧП встречается ча ще, чем в других областях. Здесь важно сказать, что такой же анализ успешно завершенных ГЧП-проектов по другим развитым странам, таким как Австрия, Бельгия, Дания, Австралия, Израиль, Ирландия, Финляндия, Испания, Португалия, Греция, Южная Корея, Сингапур и др., показал, что лидирующей отраслью по использованию ГЧП является строительство дорог и только потом образование и здравоохранение 3 . Такая закономерность использования проектов ГЧП по отраслям прослеживается и в странах с переходной экономикой, и в развивающихся странах: чем дальше страна находится по уровню своего развития от уровня стран «Большой семерки», тем больше проектов ГЧП реализуется по строительству дорог, тоннелей и мостов, аэропортов и тюрем 4 .
В последнее время правительства многих государств, вне зависимости от степени экономического развития и рыночной ситуации, обращаются к проблеме использования частного сектора экономики с целью развития ряда сложных проектов или передачи некоторых нерентабельных проектов в руки частных компаний (рис. 1, 2, 3 и 4). Государство постоянно сталкивается с проблемами, связанными с недостатком бюджетных ресурсов и ростом требований к предоставляемым им услугам, в то время как частный сектор все больше и больше завоевывает себе славу ценного источника новых технологий, качественного менеджмента и инвестиционного капитала.
- Ротова С. А. Проблемы привлечения инвестиций с помощью государственно-частного партнерства в России // Сб. статей III Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы экономики и статистики в общегосударственном и региональном масштабах». Пенза, 2006. Ноябрь.
- Подробнее см.: Ротова С. А. Анализ зарубежного опыта реализации проектов ГЧП в различных отраслях экономики // Вестник СПбГУ. 2006. Декабрь.
Но государство, как правило, не может полностью отказаться от своего присутствия в этих сферах и вынуждено сохранять контроль либо над определенным имуществом (оставаться собственником), либо над конкретным видом деятельности. В любом случае это означает финансирование за счет средств соответствующих бюджетов. В зависимости от степени участия государства в ГЧП возникает множество типов таких партнерств. Однако суть ГЧП одна — привлечение частных инвестиций для строительства крупных государственных объектов. То есть фактически частный бизнес должен осуществлять строительство государственного объекта за счет собственных средств. Компенсация расходов частного инвестора осуществляется за счет доходов от эксплуатации или платежей из бюджета. Во многих случаях инвестор привлекается к дальнейшей эксплуатации объекта и ор ганизации его деятельности. Объектами ГЧП могут выступать объекты инфраструктуры (включая автомобильные и железные дороги), школы, больницы и даже тюрьмы (см. рис. 5).
На данный момент Правительство РФ в качестве приоритетных областей для ГЧП рассматривает:
- развитие производственной и транспортной инфраструктуры;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- здравоохранение и социальные услуги;
- финансирование научных исследований, имеющих перспективы коммерциализации;
- развитие инновационной инфраструктуры.
Модернизация производственной инфраструктуры, осуществление проектов по строительству крупных автомобильных и железнодорожных магистралей, аэропортов в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на основе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы Российское государство, постоянно испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти.
Однако достаточно сложно вывести единую универсальную формулу, которая позволила бы определить, когда следует переходить от 100% государственного участия в создании объекта инфраструктуры к форме ГЧП. Вместе с тем преимущества заключения различного рода концессионных соглашений между государством и бизнесом для реализации крупных инвестиционных проектов неоспоримы.
Выделим наиболее значимые из них:
1. Положительный социально-экономический эффект. Возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта, соответствующего государственным нуждам и интересам. Все проекты, реализуемые Санкт-Петербургом через механизм ГЧП, имеют стратегическое значение для города.
2. Экономия бюджетных средств за счет привлечения финансирования со стороны частного сектора. Механизм ГЧП позволяет государству существенно уменьшить объем своих капитальных вложений в объект инвестирования за счет средств частных инвесторов. Во всех названных проектах Санкт-Петербурга наблюдается эффект экономии бюджетных средств. В проекте Западного скоростного диаметра экономия бюджета составляет около 50%, в проекте Морского пассажирского терминала 60% приходится на внебюджетные средства.
3. Привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора.
ГЧП открывает дополнительные возможности для инновационных решений при оказании услуг, поскольку представители частного сектора осуществляют независимую проверку окупаемости проекта. Сроки строительства инвестиционного объекта сокращаются в силу необходимости соблюдения интересов инвестора и возврата вложенных им средств в наиболее короткие сроки. Контроль качества работ и целевого использования выделенных средств существенно ужесточается благодаря дополнительному контролю со стороны инвестора, которому по завершении строительства предоставляется право на платную эксплуатацию объекта.
Все проекты ГЧП в Санкт-Петербурге, реализуемые сегодня, управляются частными партнерами 5 .
4. Возможность избежать бюджетных затрат на эксплуатацию. Все затраты на содержание объекта на период его платной эксплуатации производятся за счет инвестора. Схема финансирования проектов Северо-Западного региона России в рамках ГЧП кратко может быть сформулирована следующим образом. Основными участниками ГЧП являются, с одной стороны, государство и Инвестиционный фонд РФ (как дополнительная опция), а с другой — представители частного бизнеса. Вместе они образуют Специальную проектную компанию (СПК). СПК получает от государства гарантии приобретения услуг в результате эксплуатации объекта, привлекает заемный капитал, нанимает по конкурсу генерального строительного подрядчика. По завершении строительства (если таковое предусмотрено проектом) СПК нанимает эксплуатирующую компанию для обслуживания объекта. В дальнейшем СПК несет ответственность за предоставление услуг обществу, оплачиваемых напрямую потребителем или государством, возвращает взятые кредиты. Общая схема взаимодействия участников ГЧП-проекта представлена на рис. 6.
Таким образом, цель создания Инвестиционного фонда РФ — предоставление государственной поддержки в реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуще-
ствляемых на условиях государственночастного партнерства. В соответствии с Положением об Инвестиционном фонде РФ возможны следующие формы предоставления государственной поддержки в рамках реализации проектов ГЧП:
- Софинансирование на договорных условиях инвестиционного проекта с оформлением прав собственности РФ, включая финансирование расходов на управление инвестиционным проектом, а также финансирование разработки проектной документации.
- Направление средств в уставные капиталы юридических лиц.
- Предоставление государственных гарантий РФ под инвестиционные проекты, а также иных предусмотренных бюджетным законодательством способов обеспечения обязательств, находящихся в компетенции Правительства РФ. Государственные гарантии предоставляются коммерческим организациям, участвующим в инвестиционном проекте в пользу кредитных организаций, включая кредитные организации с иностранными инвестициями 6 .
- Передача части рисков частному инвестору. Идея ГЧП позволяет грамотно разделять риски между участниками соглашения.
Говоря о государственной поддержке частного сектора при ГЧП, следует поднять еще один очень важный вопрос, касающийся определения оптимальной доли участия инвестора в прибыли и в общем объеме инвестиций, вне зависимости от отрасли реализации проекта. Отсюда — два важных следствия:
- каждый участник проекта самостоятельно устанавливает для себя цели и определяет интересы, в соответствии с которыми он оценивает выгодность проекта (как правило, это прибыль, которую рассчитывает получить участник от вложения инвестиций);
- разработчик проекта должен по возможности понимать цели и интересы участника и обосновывать выгоду его участия в проекте теми показателями, которые эти цели и интересы отражают лучше. Проведенное нами исследование показывает, что доля участия инвестора в капитальных затратах может составлять от О до 100% (см. таблицу).
- Бруссер П. А. Эти три загадочные буквы РРР // В кн.: Петербург — новые возможности для инвестиций. 2006. С. 5-15.
- Положение об Инвестиционном фонде Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. № 694.
- В качестве стимулирующего фактора — прямого возмещения инвестиционных затрат рассматривается снижение доли участия инвестора в инвестициях.
- 8 — Подробнее см.: Бруссер П. А. Определение оптимальной доли участия инвестора в прибыли в общем объеме инвестиций при реализации проекта по схеме государственно-частного партнерства // Вестник СПбГУ. Декабрь 2006 г. — январь 2007 г.
Формирование стимулов для инвестиционной деятельности должно опираться на создание возможностей достижения максимальной рентабельности. Инвесторам необходимы не временные льготы, а долгосрочные гарантии возврата вложенного капитала. Если этого нет, то рост предпринимательского риска ведет к сокращению инвестиционного предложения и «бегству» капитала из страны. В свою очередь в обмен на предоставленные правовые гарантии стабильности государство может настаивать на новых формах контроля, на прозрачности отчетности.
Таким образом, чтобы привлечь инвесторов, в инвестиционных проектах, реализуемых по схеме государственно-част ного партнерства, государство может применять стимулирующие инвестора меры (субсидии, субвенции, прямое возмещение инвестиционных затрат и др. 7 ) для обеспечения требуемой инвестору доходности 8 . При этом важно помнить о том, что государство, заключая договор с инвестором, руководствуется не только чисто предпринимательскими, «деловыми» мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью. А такие интересы и цели нередко требуют отступления от рыночных, частноправовых критериев поведения государства.
Итак, в России запущен новый механизм привлечения инвестиций и начат диалог государства и бизнеса в данном вопросе. Кроме того, государство готово оказывать ГЧП финансовую помощь, а также принять на себя часть рисков. Сохраняется необходимость в том, чтобы выбор вариантов финансирования и реализации проектов со стороны государственного сектора осуществлялся на высокопрофессиональном уровне, поскольку российским ГЧП предстоит конкурировать с ГЧП, уже функционирующими на мировом рынке.
Доля участия инвестора в капитальных затратах по отраслям
Источник